Não há dúvida de que a situação educacional brasileira só vai melhorar se formularmos políticas públicas comprometidas com o enfrentamento de seus principais desafios. E, no Brasil, eles são muitos. Tendo em vista a complexidade do nosso sistema educativo descentralizado, não temos um único problema. Cidades e estados brasileiros enfrentam problemas diferentes em suas escolas.

Diante de recursos escassos – sejam eles financeiros, humanos ou materiais – o gestor público precisa escolher a melhor forma de resolver os problemas mais importantes. Ele tem de demonstrar à sociedade que escolheu atacar o problema, de fato, mais relevante e que suas propostas de solução trouxeram os resultados esperados. Para embasar, checar e validar decisões de política pública, gestores públicos do Brasil e do mundo vêm recorrendo cada vez mais ao uso de evidências científicas ou empíricas. A gestão educacional com base em evidências requer que os problemas estejam bem identificados, dimensionados e sejam solucionados de forma intencional e coerente, além de sistematicamente monitorados.

Para auxiliar os gestores públicos a fazerem o planejamento estratégico da Educação em seus estados, o Instituto Ayrton Senna reuniu um conjunto grande de evidências com base em informações do Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais) e do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). A cada uma das 27 secretarias de Educação está sendo oferecido um diagnóstico personalizado para observar com precisão a situação do estado. A análise foi feita com base em quase 3 mil gráficos que serão acompanhados de leitura interpretada.

Todos esses dados foram organizados em quatro macrotemas – Educação e desenvolvimento humano; Garantia do direito de acesso à educação; Garantia do direito ao progresso escolar; e Garantia do direito ao aprendizado –, representando os componentes básicos do direito à educação. Dentro de cada um deles, foram identificados desafios que precisam ser superados para garantir o atendimento ao direito fundamental correspondente. Com isso, será possível destacar os problemas mais importantes, entender como vêm evoluindo, estabelecer metas factíveis de serem alcançadas; e, finalmente, identificar onde será preciso centrar mais esforços e mais recursos para alcançar melhores resultados educacionais.

O material também será de grande valia àqueles que desejam adquirir mais conhecimento sobre a realidade educacional do país. É preciso inteirar-se da situação concreta dos seus estados para ter condições de cobrar melhorias e resultados de seus governantes.

Este diagnóstico, aqui resumido, é um passo importante na direção de uma gestão educacional com base em evidências – uma ferramenta potente e assertiva no enfrentamento dos problemas sociais brasileiros.

Foto: Ivan Franchet

Autor do diagnóstico

Ricardo Paes de Barros é economista-chefe do Instituto Ayrton Senna e professor da Cátedra Instituto Ayrton Senna no Insper, onde ele se dedica ao uso de evidência científica para identificação de grandes desafios nacionais e para a formulação e avaliação de políticas públicas. PB, como é conhecido, é graduado em Engenharia Eletrônica pelo Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA), com mestrado em Matemática pelo Instituto de Matemática Pura e Aplicada (IMPA) e doutorado em Economia pela Universidade de Chicago. Possui pós-doutorado pelo Centro de Pesquisa em Economia da Universidade de Chicago e pelo Centro de Crescimento Econômico da Universidade de Yale, nos Estados Unidos. O economista se tornou referência internacional em pesquisas sobre educação, desigualdade social, pobreza, mercado de trabalho no Brasil e na América Latina.
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Contextualizando a proposta



Os quatro macrotemas



Macrotema 1 | Educação e desenvolvimento humano

O primeiro macrotema é sobre oportunidades. O desenvolvimento humano – ou seja, a capacidade que cada pessoa tem de realizar os seus sonhos – requer, por um lado, oportunidades para adquirir competências e desenvolver seu potencial (papel da educação) e, por outro, oportunidades para empregar as competências desenvolvidas de forma produtiva e significativa (papel da economia).

O equilíbrio entre esses dois tipos de oportunidades é essencial. E quando esse equilíbrio é ameaçado? Paes de Barros explica quais são os efeitos nocivos para a sociedade e indica alguns caminhos para enfrentá-los.

Desenvolvimento humano

O desequilíbrio entre as oportunidades educacionais e as econômicas gera problemas para os estados brasileiros.

Uma força de trabalho com baixa escolaridade em uma economia dinâmica traz, ao menos, dois inconvenientes. O primeiro deles é que a baixa escolaridade pode frear a dinâmica econômica; o segundo, é levar a uma alta imigração de mão de obra qualificada e pouca apropriação pela população nativa dos benefícios do crescimento econômico.

Uma força de trabalho com alta escolaridade em uma economia estagnada também tem seus prejuízos. Isso levaria à subutilização das competências desenvolvidas e à eventual emigração dos segmentos mais escolarizados para países mais ricos, o que chamamos de drenagem de cérebros.

Vamos observar alguns exemplos desse desequilíbrio pelo país.

Um deles ocorre em Goiás. O estado é primoroso em relação ao seu sistema educacional: tem excelentes universidades e encabeça o Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica) de Ensino Médio. No entanto, o sistema econômico não acompanha e o estado acaba por exportar mão de obra qualificada para Brasília e centros metropolitanos de São Paulo, Rio de Janeiro e Espírito Santo. Os “cérebros” de Goiás são, portanto, drenados. Para resolver esse desequilíbrio, os gestores do estado não devem travar a educação, e sim acelerar e modernizar a sua economia de forma que ela possa absorver essa mão de obra bem formada. O vizinho Mato Grosso do Sul tem a escolaridade semelhante à Goiás, apesar disso, apresenta uma produtividade mais alta fruto de um sistema produtivo que consegue absorver a mão de obra qualificada que produz.

O exemplo contrário é o de Alagoas e Pernambuco. Nos dois estados, há grandes oportunidades de trabalho; porém, Alagoas oferece oportunidades muito inferiores de adquirir educação se comparadas a Pernambuco. Em consequência, há imigração de mão de obra qualificada para Alagoas. O “prejuízo” para o estado é que muitos dos postos de trabalho de Alagoas não são ocupados por alagoanos, mas por pernambucanos, baianos ou brasileiros de outras regiões.

Em que medida há esse equilíbrio em seu estado? As oportunidades de educação e trabalho estão equiparadas? Para enfrentar esses problemas, os desafios em jogo são:

Desafio 1: Reduzir a escassez de mão de obra qualificada, prevenindo que esta se torne um gargalo ao crescimento.

Desafio 2: Prevenir que uma baixa qualificação da mão de obra nativa acarrete apropriação limitada dos benefícios
do crescimento.

Desafio 3: Prevenir que um crescimento econômico limitado e a falta oportunidades de trabalho acarretem emigração de mão de obra qualificada.



Macrotema 2 | Garantia do direito de acesso à educação

O segundo macrotema fala sobre o acesso à escola. A garantia do direito à educação pressupõe o acesso à educação básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade (Art. 208 da Constituição Federal). A 1ª meta do Plano Nacional de Educação (PNE) visa garantir acesso à creche ao menos à metade das crianças de zero a 3 anos de idade. Além disso, a Constituição aponta que “o ensino será ministrado com base no princípio da igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (Art. 206).

Assista à análise de Paes de Barros para saber como alguns dos estados estão garantindo esse direito fundamental.

Acesso à educação

Um dos desafios mais importantes para qualquer sistema educacional é garantir que todas as crianças estejam na escola. O interessante é perceber que um dos índices educacionais mais valorizados no Brasil, o Ideb, não prevê isso. Este índice é, na verdade, um resultado que se aplica à população de crianças e jovens que estão na escola. De um certo modo, o Ideb ignora aqueles que estão fora dela. Com isso, é possível ter estados com alto Ideb que não estão sendo eficientes em dar às crianças e jovens acesso à escola. Vejamos.

Atualmente, os maiores Idebs do Brasil no Ensino Médio são os de Goiás, Espírito Santo e Pernambuco. Podemos observar que a vanguarda da educação brasileira mudou geograficamente, uma vez que esses primeiros lugares antes eram ocupados por estados como São Paulo, Minas Gerais e Santa Catarina. Essa mudança mostra que política educacional importa – e muito.

Existem mais de 20 estados brasileiros que têm mais jovens na escola do que Goiás e Espírito Santo. Estes dois estados brasileiros estão entre os sete ou oito estados com menor porcentagem de jovens de 15 a 17 anos na escola.

É por isso que, em Goiás e no Espírito Santo, uma das prioridades será aumentar a cobertura do seu excelente sistema educacional. Os sistemas educativos de Goiás, Espírito Santo e Pernambuco se mostram de qualidade mas não são tão includentes quanto se espera. Em contrapartida, em estados – como o Piauí – que têm uma porcentagem de jovens na escola muito maior que Goiás, Espírito Santo e Pernambuco, a prioridade deverá ser melhorar a qualidade da educação.

Como o seu estado está em relação a esse macrotema? Para promover o acesso à escola, são propostos os seguintes desafios:

Desafio 4: Ampliar a oferta de educação infantil para crianças de zero a três anos em creches (Meta 1 do PNE).

Desafio 5: Universalizar a educação infantil para crianças de 4 a 5 anos em pré-escola (Meta 1 do PNE).

Desafio 6: Universalizar o atendimento escolar para toda a população de 15 a 17 anos (Meta 3 do PNE).

Desafio 7: Reduzir a desigualdade no acesso à escola, reduzindo as disparidades das taxas de abandono entre escolas. 

Desafio 8: Reduzir a desigualdade no acesso à escola, reduzindo as disparidades entre grupos socioeconômicos.  



Macrotema 3 | Garantia do direito ao progresso escolar

O terceiro macrotema é sobre aprovação. O direito à educação não se limita ao acesso e à permanência na escola. Também é parte a progressão e conclusão das diversas etapas da Educação Básica. De acordo com a 2ª meta do Plano Nacional de Educação, precisamos garantir que ao menos 95% dos alunos concluam a Educação Fundamental na idade recomendada. Já a 3ª meta preconiza que a taxa líquida de matrículas no Ensino Médio deve alcançar 85%.

Como os estados estão monitorando a taxa de aprovação dos seus estudantes? Um estado com o Ideb alto é, necessariamente, um estado com boas taxas de aprovação? Paes de Barros comenta.

Progresso escolar

Os estados de Pernambuco e do Espírito Santo têm praticamente o mesmo Ideb no Ensino Médio, mas são bem diferentes em relação ao progresso escolar. Como isso é possível? Em Pernambuco, a taxa de aprovação é bem alta, enquanto o Espírito Santo a taxa é mais baixa. Já em relação à taxa de aprendizado, o Espírito Santo tem uma taxa maior e, Pernambuco, menor. Como o Ideb pondera tanto a aprovação quanto o aprendizado, esses dois estados atingem resultados bem parecidos.

Baixas taxas de aprovação importam? Com certeza. Uma das consequências da taxa de reprovação alta é a distorção idade-série. Após sucessivas reprovações, alguns alunos apresentam idade muito avançada do que deveriam ter para a série que frequentam. O Rio Grande do Sul, que já foi um dos líderes brasileiros com baixas taxas de defasagens, está há 10 anos estagnado. O estado não tem conseguido reduzir a taxa de defasagem no Ensino Médio e foi, inclusive, ultrapassado nos últimos anos por outros sete estados brasileiros.

Um desses estados é justamente Pernambuco que tinha quase metade dos jovens com dois anos de atraso no Ensino Médio e, hoje, tem menos de um terço. Nos últimos anos, ultrapassou quase um estado por ano – inclusive o Rio Grande do Sul.

Vemos que a taxa de reprovação é um desafio bastante superado em Pernambuco, mas aparece como um ponto de atenção para o Rio Grande do Sul e para o Espírito Santo.

Os gráficos e dados que serão disponibilizados aos gestores públicos dos estados vão permitir que avaliem se devem dar maior ou menor atenção às suas taxas de aprovação ou reprovação. Àqueles que identificarem o progresso escolar como um ponto a ser melhorado, são propostos quatro desafios:

Desafio 9: Garantir que todos os adolescentes concluam a 1ª fase da Educação Fundamental na idade correta.

Desafio 10: Garantir que todos os adolescentes concluam a 2ª fase da Educação Fundamental na idade correta.

Desafio 11: Garantir que todos os adolescentes concluam o Ensino Médio na idade correta.

Desafio 12: Reduzir a desigualdade na taxa de conclusão do Ensino Médio entre grupos socioeconômicos.



Macrotema 4 | Garantia do direito ao aprendizado

O quarto e último macrotema é sobre o aprendizado. Segundo a Constituição Federal (Art. 205), a educação deve ser promovida e incentivada visando o desenvolvimento pleno da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Assim, de nada adianta a educação garantir que os alunos acessem a escola, passem de ano e sejam aprovados. É preciso assegurar que eles tenham aprendizado significativo e desenvolvimento pleno. A 5ª meta do Plano Nacional de Educação estabelece que todas as crianças devem ser alfabetizadas, no máximo, até o final do 3º ano do Ensino Fundamental; e a 7ª meta estabelece a necessidade de fomentar a aprendizagem de modo a atingir as seguintes médias nacionais para o Ideb: 6,0 nos Anos Iniciais do Ensino Fundamental; 5,5 nos Anos Finais do Ensino Fundamental; 5,2 no Ensino Médio.

Como está o aprendizado no seu estado? Paes de Barros identifica alguns dos problemas de desequilíbrio de aprendizado entre as etapas de ensino e analisa esta situação nos estados de Pernambuco e Santa Catarina.

Aprendizado

O estado de Pernambuco, ao longo dos últimos 10 anos, ultrapassou mais de 10 estados brasileiros em relação aos níveis de aprendizado no Ensino Médio. Seu Ideb alterna entre o 2º e o 3º lugar do Brasil nesta etapa de ensino. Apesar de estar atrás de alguns estados, como o Espírito Santo, podemos dizer que ampliar o aprendizado não é o grande desafio dos gestores públicos pernambucanos. O desafio não está no Ensino Médio, portanto.

Por outro lado, temos exemplos como o de Santa Catarina. Há 12 anos, era o estado brasileiro com maior Ideb no Ensino Médio; hoje, ocupa o 8º ou 9º lugar – foi ultrapassado por oito estados. Para se ter uma ideia da situação do ensino catarinense, se medimos o aprendizado em Matemática de um aluno que concluiu o 9º ano do Ensino Fundamental, teremos mais ou menos o mesmo resultado que um aluno que completou o Ensino Médio. Isso quer dizer que o Ensino Médio catarinense está ensinando quase nada. Há uma grande crise de aprendizagem nesta etapa do ensino e, dessa maneira, um dos desafios a serem tomados como prioridade.

A rede estadual de Santa Catarina dedica, ainda, um esforço muito grande no Anos Iniciais do Ensino Fundamental e boa parte dos alunos nessa etapa ainda estudam em escolas estaduais. Quando comparamos o desempenho desses estudantes com os das escolas municipais, os municípios estão muito melhor que o estado. Municípios como Joinville, Chapecó e São Joaquim apresentam uma excelente qualidade de educação, por exemplo. Então, por que a rede estadual está se envolvendo na educação do Anos Iniciais do Fundamental quando os municípios estão fazendo isso melhor? E ainda: por que não centrar os esforços no Ensino Médio – real responsabilidade do estado – que, inclusive, em Santa Catarina, não vai bem? Aqui fica claro outro desafio para Santa Catarina: “desestadualizar” o Fundamental e focar a atenção no Ensino Médio.

Exatamente o oposto ocorre em Pernambuco, onde o estado está fazendo seu trabalho perfeitamente e o Ensino Médio público figura entre os melhores do país. Note, no entanto, que o sucesso de Pernambuco no futuro estará limitado pelo fraco desempenho do estado nas séries iniciais, onde a maior parte das escolas está sob responsabilidade dos municípios. Isso não significa que se deva “estadualizar” as séries iniciais. Nesse momento, o estado precisa compartilhar o conhecimento de produzir boa educação com seus municípios para que a Educação Fundamental consiga apresentar os mesmos bons resultados que tem, hoje, seu Ensino Médio. Essa ação resolveria esse desequilíbrio e evitaria a estagnação futura.

E em seu estado, como estão as taxas de aprendizado dos estudantes nas redes municipal e estadual? Há um equilíbrio entre elas? Veja abaixo quais são os desafios propostos para o cumprimento das metas do PNE relacionadas ao desenvolvimento pleno dos estudantes:

Desafio 13: Garantir que todas as crianças sejam alfabetizadas na idade correta.

Desafio 14: Garantir que todo adolescente ao final dos Anos Inicias da Educação Fundamental tenha a proficiência adequada em todas as áreas do conhecimento.

Desafio 15: Garantir que todo adolescente ao final dos Anos Finais da Educação Fundamental tenha a proficiência adequada em todas as áreas do conhecimento.

Desafio 16: Garantir que todo jovem ao final do Ensino Médio tenha a proficiência adequada em todas as áreas do conhecimento.

Desafio 17: Reduzir a desigualdade em proficiência entre escolas em todas as etapas da Educação Básica. 

Desafio 18: Reduzir a desigualdade em proficiência entre grupos socioeconômicos em todas as etapas da Educação Básica.



Panorama da educação brasileira



Nunca foi feito um esforço tão grande na área educacional brasileira. Os resultados alcançados, no entanto, estão limitados como sempre. Temos problemas em todos os direitos básicos da educação.

Em relação ao acesso, para citar apenas um dado: cerca de 15% dos nossos jovens de 15 a 17 anos – cerca de 1,5 milhão de pessoas – ainda estão fora da escola. Se falarmos do aprendizado, observemos os índices que mostram que a proficiência em Matemática ao final do Ensino Médio é praticamente igual aos resultados coletados ao final do Ensino Fundamental.

O significado dessa educação também não tem colhido louros, ou seja, estamos dialogando pouco com o sistema produtivo brasileiro. É evidente que o objetivo da educação não é simplesmente gerar produtividade. No entanto, se queremos melhorar a vida das pessoas, é preciso aumentar seus salários e, para isso, temos de melhorar a produtividade do país.

O Brasil tem aumentado seus gastos com educação, em média, em 10% ao ano. Para se ter uma ideia, nos países desenvolvidos a média desse aumento fica entre 2% a 3% ao ano. Cerca de 6% da Renda Nacional Bruta são destinados à educação. Uma montanha de recursos: são empregados aproximadamente R$ 360 bilhões por ano em educação pública no Brasil. Só o Ministério da Educação tem mais de 60 programas com ações direta e indiretas sobre a Educação Básica. Apesar de todos esses esforços, os requisitos constitucionais e as metas do PNE sequer estão sendo cumpridos.

Por que não estamos conseguindo converter todo o esforço em grandes resultados? O Brasil não sabe educar? A pobreza é a culpada pelo baixo desempenho da educação? O que pode ser feito, agora, para melhorar a qualidade da educação brasileira? Quais são os bons exemplos a seguir? Paes de Barros responde essas e outras questões centrais da problemática situação da educação brasileira. 

Diagnóstico nacional

Diagnóstico por estado



Clique no mapa e assista ao vídeo com a análise de Ricardo Paes de Barros sobre a situação educacional de cada estado.
Todas as 27 unidades federativas – 26 estados e o Distrito Federal – serão contempladas.  Acompanhe a divulgação pelas nossas redes sociais.

Para entender os gráficos



Em março, foi realizado em Brasília (DF) o Seminário Desafios para a Política Educacional, uma parceria do Instituto Ayrton Senna com o Consed (Conselho Nacional de Secretários de Educação), o CNE (Conselho Nacional de Educação), a UNESCO Brasil (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura) e o Insper. Leia mais.

Na ocasião, uma chave de leitura para os mais de 100 gráficos contidos nos diagnósticos de cada estado foi apresentada por Paes de Barros e equipe. Os representantes das secretarias de Educação, a partir desta chave de leitura, puderam consumir os dados personalizados feito para cada um de seus estados – e disponibilizados neste arquivo para download.

Confira no vídeo a seguir a chave de leitura de Paes de Barros:

Para entender os gráficos | Parte 1



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Em dezembro de 2018, o Instituto Ayrton Senna apresentou, a pedido do governo em transição, um diagnóstico da educação brasileira com os desafios e pilares cruciais para mudar o progresso educacional do país. Clique aqui para conferir.

Atualizada em: mar/2019.

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